فارس گزارش می‌دهد فرایند دادرسی مالیاتی بیش از ۶ سال زمان می‌برد/ افزایش هزینه وصول مالیات
ساختار نظام دادرسی مالیاتی در ایران نشان می‌دهد، فرایند این دادرسی بیش از ۶ سال معادل ۷۵۹ روز زمان می‌برد.
به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری فارس، دفتر مطالعات بخش عمومی معاونت اقتصادی وزارت امور اقتصاد و دارایی در گزارشی ساختار نظام دادرسی مالیاتی در ایران پرداخته است. در این بررسی علاوه بر آسیب شناسی موضوع راهکارهایی ارائه و فرایند دادرسی مالیاتی با کشورهای مقایسه شده است.
نحوه کارکرد نظام مالیاتی در هر کشوری با توجه به تعامل گسترده آن با آحاد جامعه، اثر قابل توجهی بر سطح رضایت‌مندی جامعه دارد. به صورتی که کارکرد نامطلوب این نظام می‌تواند زمینه ساز بروز نارضایتی‌های اجتماعی و سیاسی شود.
* نارضایتی از نظام مالیاتی منجر به افزایش هزینه‌های وصول مالیات می‌شود
تداوم نارضایتی نسبت به عملکرد نظام مالیاتی با گذاشت زمان، باعث می‌شود رفتارهایی که در تقابل با این نظام صورت می‌پذیرند، به هنجار تبدیل شوند و این به معنای افزایش عدم تمکین و افزایش هزینه‌های وصول مالیات است.
* دادرسی یکی از مولفه کارکرد مطلوب نظام مالیاتی است
دادرسی مالیاتی یکی از مولفه‌های اساسی در کارکرد مطلوب نظام مالیاتی تلقی می‌شود.
* ۷ مرجع رسیدگی به شکایات مالیاتی
در نظام مالیاتی ایران هفت مرجع برای بررسی شکایات و حل اختلافات مالیاتی وجود دارد. پنج مرجع از مراجع مذکور، درون سازمانی و دو مرجع دیگر برون سازمانی هستند. مرحله نخست برعهده ارگان‌های درونی سازمان مالیاتی است و یا در درون دستگاه اجرایی و تحت نظارت مراجع قضایی مربوط به این موضوع رسیدگی و رأی صادر می‌کنند (شامل دادرسی اداری، دادرسی در هیات های حل اختلاف مالیاتی بدوی و تجدیدنظر، دادرسی شورای عالی مالیاتی و دادرسی هیات موضوع ماده ۲۱۶).
در مرحله بعد، مؤدی می‌تواند در صورت نقض قانون به مراجع برون سازمانی شکایت نماید (شامل دادرسی هیات موضوع ماده ۲۵۱ مکرر و دادرسی دیوان عدالت اداری). طبقه بندی مراجع مذکور به لحاظ نوع رسیدگی نشان می‌دهد که برخی از مراجع مذکور به صورت شکلی، برخی به صورت ماهوی و برخی به صورت شکلی و ماهوی به شکایت رسیدگی می‌نمایند (جدول 1).
* فرایند دادرسی مالیاتی 759 روز طول می‌کشد
موع زمان مقرر برای طی فرآیندهای دادرسی مالیاتی حدود ۷۵۹ روز میباشد که از این میزان، ۷۴ روز مربوط به فرجه‌های در اختیار مؤدی و ۲۳۴ روز مربوط به دادرسی در دیوان عدالت اداری است. بنابراین در شرایط فعلی و در چارچوب قوانین و مقررات حاکم، مدت زمان مقرر برای طی فرآیندهای دادرسی مالیاتی در اختیار وزارت متبوع حدود ۴۵۱ روز است.
* 595 روز زمان برای رسیدگی در هیات های حل اختلاف
این در حالی است که در عمل، تنها مدت زمان دادرسی در مراجع هیات‌های حل اختلاف مالیاتی به طور متوسط حدود ۵۹۵ روز به طول می‌انجامد.
در ادامه هر یک از مراحل دادرسی مالیاتی در ایران تشریح می‌شود. خلاصه بررسی تطبیقی دادرسی مالیاتی کشورهای منتخب با ساختار دادرسی مالیاتی ایران بیانگر نکات زیر است:
- ساختار دادرسی مالیاتی هر سه کشور همانند ایران در قالب دو سیستم درون و برون سازمانی صورت می‌پذیرد. با این تفاوت که به ویژه در کشورهای ترکیه و انگلیس به طور مشهودی وزن دادرسی برون سازمانی نسبت به دادرسی درون سازمانی بیشتر میباشد.
- ساختار دادرسی درون سازمانی این کشورها (به ویژه ترکیه و انگلیس) مبتنی بر دادرسی اداری میباشد. این در حالی است که ساختار دادرسی درون سازمانی در ایران مبتنی بر دادرسی در قالب هیات های حل اختلاف مالیاتی است.
در کشورهای ترکیه و انگلیس، نهادی مشابه هیات های مذکور در ایران وجود ندارد، اما در کره جنوبی، دیوان ملی مالیات مشابهت‌هایی با هیأت های مذکور در ایران دارد.
- ساختار دادرسی برون سازمانی این کشورها که غالباً مبتنی بر دادرسی قضایی است (به جز کره جنوبی)، نسبت به ساختار قضایی ایران در این مورد (تنها دیوان عدالت اداری)، با توجه به وجود دادگاه‌های سطح بندی شده، توسعه یافته تر میباشد.
- تعداد مراحل دادرسی مالیاتی در این کشورها در مقایسه با ایران محدودتر است. به طوری که دادرسی مالیاتی در کره جنوبی مشتمل بر 3 مرحله، در ترکیه مشتمل بر ۶ مرحله و در انگلیس مشتمل بر ۵ مرحله میباشد که بخش عمده این مراحل بویژه در خصوص ترکیه و انگلیس در سیستم دادرسی قضایی تعریف شده است. این در حالی است که مراحل دادرسی مالیاتی ایران مشتمل بر ۷ مرحله میباشد که تنها یک مرحله از آن در سیستم قضایی تعریف شده است و در سایر مراحل، سازمان مالیاتی در گیر رسیدگی به اعتراضات میباشد.
- یکی از نکات قابل توجه در ارتباط با ساختار دادرسی مالیاتی این کشورها، وجود فرآیندهایی به منظور کاهش حجم ارجاعات به مراجع دادرسی میباشد. در این ارتباط در کره جنوبی، فرآیندی تحت عنوان بازنگری قبل از صدور برگ تشخیص وجود دارد که در چارچوب آن، مؤدی می‌تواند ۳۰ روز قبل از صدور برگ تشخیص، نظرات خود را به اداره مالیاتی ارائه و درخواست بازنگری نماید.
از دیگر نکات، شفافیت در امر اطلاع رسانی در خصوص مراجع دادرسی مالیاتی و مراحل طی فرآیندهای مربوطه است که این موضوع به ویژه در مورد انگلیس مشهود است. به طوری که در تارنمای مربوط به HMRC تمامی مراحل و مهلت‌های قانونی مربوطه به تفکیک تشریح شده است. این در حالی است که در ایران، اطلاع رسانی در این خصوص کلی (کلیت از فرآیند دادرسی) و جزییات مطالب و تعمیر شفاف نیست.
آسیب شناسی دادرسی مالیاتی در ایران
مهم‌ترین آسیب‌های نظام دادرسی مالیاتی در ایران به شرح موارد ذیل میباشد:
حجم بالای پرونده‌های ارجاعی به مراجع دادرسی
در نظام مالیاتی ایران حجم بالایی از پرونده‌های مالیاتی به هیاتها ارجاع می‌شوند. دلایل ذیل برای ارجاع پرونده‌های مالیاتی به هیات مطرح می‌شود:
کیفیت پایین تشخیص مالیاتی: ضعف شدید سازمان امور مالیاتی در زمینه اشراف اطلاعاتی بر فعالیت اقتصادی مؤدیان باعث شده که در ایران برخلاف بسیاری از کشورها، بخش عمده فرآیند تشخیص درآمد مشمول مالیات بصورت على الراس صورت پذیرد که این امر زمینه ساز بروز اختلافات میان مؤدی و سازمان میباشد.
فرایند تشخیص درآمد مشمول مالیات مؤدی در بسیاری از کشورها با توجه به اشراف اطلاعاتی سازمان مالیاتی براساس حسابرسی مبتنی بر ریسک (رسیدگی به برخی پرونده‌های با ریسک بالا) و بر مبنای اطلاعات اشخاص ثالث بویژه اطلاعات نظام بانکی صورت می‌پذیرد و این امر امکان طرح موضوع و حضور مؤدی در هیات های حل اختلاف را به حداقل ممکن کاهش می‌دهند.
ناآگاهی مودیان نسبت به قوانین و مقررات مالیاتی: اطلاع رسانی نامناسب و پیچیدگی قوانین و مقررات مالیاتی از علل عمده ناآگاهی مودیان نسبت به حقوق و تکالیف خود و سازمان مالیاتی میباشد که این امر نیز به نوبه خود زمینه ساز بروز اختلافات میان مؤدی و سازمان مالیاتی است.
پیچیدگی قوانین و مقررات به عوامل متعددی نظیر پایه‌های مالیاتی، ساختار نرخ‌های مالیاتی، کسور قانونی، معافیت‌ها و مشوق‌های مالیاتی، جرائم مالیاتی و بطور کلی به مؤلفه‌های ساختاری قانون مالیات و نیز به ویژگی‌های اداری مالیات ستانی بستگی دارد.
حجم بالای ابلاغ قانونی: بر اساس مفاد تبصره ماده (۲۳۹) قانون مالیات‌های مستقیم چنانچه برگه‌های تشخیص مالیاتی به صورت قانونی ابلاغ شود (ابلاغ طبق مقررات تبصره ماده ۲۰۳ و ماده ۲۰۸ این قانون) بدین مفهوم که مؤدی یا مستخدمین وی و یا وابستگان و در محل اقامت قانونی حضور نداشته و یا از دریافت برگ تشخیص استنکاف نماید و نیز ابلاغ از طریق انتشار آگهی در روزنامه‌های کثیرالانتشار صورت پذیرد، پرونده امر باید به هیات حل اختلاف مالیاتی ارسال شود.
نقش کم رنگ ممیز گل در جلوگیری از ارجاع پرونده به هیات های حل اختلاف: ممیز کل، اصلی‌ترین مرجع حل و فصل اختلافات در مرحله دادرسی اداری میباشد که با توجه به اختیارات قانونی می‌تواند نقش بسزایی در جلوگیری از ارجاع پرونده به مراجع دادرسی بالاتر ایفا نماید. با وجود این، به دلیل تعدد تکالیف تعیین شده در قانون مالیات‌ها برای وی، نداشتن کارشناس سازمانی به منظور اجرای قرار کارشناسی و پیگیری اعتراض مؤدی و جمع آوری مستندات مورد نیاز موجب شده تا این مرجع، حسب اختیارات ماده ۲۳۸ قانون مالیات‌های مستقیم، اثرگذاری لازم برای حل و فصل اختلافات مالیاتی را نداشته باشند.
توجیه پذیر بودن ادامه فرآیند دادرسی برای مودیان از منظر اقتصادی ناکارآمدی جرائم مالیاتی به دلیل قابل بخشش بودن و متناسب نبودن آن‌ها با واقعیات و همچنین عدم لحاظ هزینه دادرسی در قانون مالیاتی موجب شده تا برخی مؤدیان از اطاله دادرسی به عنوان ترفندی برای فرار مالیاتی استفاده نمایند.
*کیفیت پایین آراء صادره از سوی هیأت‌ها
اگرچه در بند ۲ ماده ۲۴۴ قانون مالیات‌های مستقیم به قاضی واجد شرایط اشاره شده است، لیکن در مواردی عدم حضور قاضی خیره در امر مالیات و نیز عدم تخصص برخی نمایندگان موضوع بند ۳ ماده مذکور همچون نمایندگان اتاق بازرگانی و صنایع و معادن و اتاق اصناف نسبت به قوانین و مقررات مالیاتی، موجب شده تا برخی آراء هیات بدون اظهار نظر موجه و مدلل نسبت به اعتراض مؤدی و نیز بدون قید جهات و دلایل تعدیل با تأیید مالیات انشاء و صادر گردد، علاوه بر این در مواردی (بر اساس اطلاعات در دسترس در خصوص مشخصات اعضاء هیأت‌ها) برخلاف تصریح ماده ۲۴۵ قانون مذکور، برخی نمایندگان سازمان مالیاتی عضو هیأت‌ها دارای سابقه‌ایکمتر از ۶ سال در امور مالیاتی می‌باشند.
* عدم استقلال هیأت‌های حل اختلاف
در شرایط حاضر، ساختار و محل استقرار هیات های حل اختلاف مالیاتی ذیل ادارات کل امور مالیاتی تعریف شده و فاقد استقلال مالی می‌باشند که این امر می‌تواند استقلال رأی هیات ها را به شدت مخدوش نماید. ضمن آنکه این عدم استقلال تشکیلاتی باعث شده تا هیات های حل اختلاف از نگاه مؤدیان مراجعی اعتمادساز محسوب نشود. بر این اساس و با توجه به وجود دیگر مراجع دادرسی مالیاتی متعدد، مؤدیان ترغیب به ادامه فرآیند دادرسی می‌شوند.
پاداش و اضافه کار اعضای بند ۱ ماده ۲۴۴ قانون (نمایندگان سازمان امور مالیاتی) و همچنین تعیین حق الزحمه اعضای بندهای ۲ و ۳ ماده مذکور (قاضی و نمایندگان اتاق‌ها و تشکل‌ها توسط مدیر کل ادارات مذکور صورت می‌پذیرد.
*طولانی بودن زمان دادرسی مالیاتی
چالش مهم دیگری که در دادرسی مالیاتی ایران قابل مشاهده است طولانی بودن زمان دادرسی مالیاتی است. گرچه بخش عظیمی از مودیان از کندی دادرسی مالیاتی به عنوان فرصتی برای به تعویق انداختن مبلغ مالیات استفاده می‌کنند، ولی مواردی نیز وجود دارد که مودیان از تأخیرات به وجود آمده نارضایتی دارند. اهم موارد طولانی بودن دادرسی مالیاتی در ایران عبارت‌اند از:
تعدد مراجع: اگرچه با توجه به ضعف اطلاعاتی سازمان مالیاتی، وجود مراجع حل اختلاف مالیاتی متعدد در راستای عدم تضییع حقوق مادی و دولت، ضروری به نظر می‌رسد، اما در هر حال، تعداد این مراجع، افزایش زمان مورد نیاز برای طی مراحل فرآیند دادرسی را در پی خواهد داشت. این چالش در مقایسه با تعداد مراجع دادرسی مالیاتی در کشورهای منتخب نیز اشاره شد.
عدم رعایت مهلت‌های مقرر برای فرآیندهای دادرسی: با وجود تعیین مهلت برای انجام بسیاری از فرآیندهای دادرسی درون سازمانی در چارچوب دستورالعمل دادرسی مالیاتی، لیکن به دلایلی همچون عدم نظارت صحیح در این مورد و همچنین نبود ضمانت اجرایی مؤثر برای این موضوع، این مهلت‌ها رعایت نمی‌شوند و عملاً فرآیندهای مذکور بسیار بیشتر از مهلت‌های مقرر بطول می‌انجامد.
بطور مثال مطابق بند ۲۲ دستورالعمل دادرسی مالیاتی حداکثر زمان اجرای قرار کارشناسی توسط مجری ۲ ماه (یک ماه مقرر و یک ماه دیگر قابل تمدید) میباشد، اما در عمل این مدت به طور متوسط ۱۵۷ روز یعنی بیش از ۵ ماه طول می‌انجامد.
سنتی بودن فرآیندهای دادرسی: علیرغم تأکیدات مکرر بر ضرورت استقرار کامل دولت الکترونیک و نیز پیشرفت گسترده فناوری اطلاعات در کشور طی سال‌های اخیر، به دلایلی همچون عدم اجرای کامل طرح جامع مالیاتی به ویژه پروژه سیستم یکپارچه اطلاعات مالیاتی که در واقع مدیریت کلیه فرایندهای مالیاتی از جمله دادرسی مالیاتی را در بر می‌گیرد، پخش غالب فرآیندهای دادرسی مالیاتی همچون ابلاغ اوراق مالیاتی و غیره همچنان بصورت فیزیکی و سنتی انجام می‌پذیرد.
کنترل نامناسب نقص شکلی پرونده‌های ارجاعی به هیات ها: مطابق بند ۲۰ دستورالعمل دادرسی مالیاتی قبل از تشکیل جلسه هیات حل اختلاف مالیاتی، دبیرخانه هیات مذکور لازم است در خصوص موارد نقص پرونده بررسی لازم را انجام دهد تا در صورت وجود نقصی به رفع نقص و اعاده آن اقدام شود. این در حالی است که در مواردی این کنترل به نحو صحیح انجام نمی‌شود و در نتیجه برگزاری جلسه هیات به دلیل وجود نقص در پرونده به تعویق می‌افتد، همچنین کنترل موضوعه از جنبه دیگری نیز در اطاله دادرسی مالیاتی نقش دارد و آن فقدان مهلت مقرر در خصوص آن میباشد که می‌تواند انجام این فرآیند را سلیقه ای و نظارت بر آن را مشکل نمایند.
تعویق در برگزاری جلسات به دلیل عدم رسمیت یافتن جلسه: به استناد تبصره ۱ ماده ۲۴۴ قانون مالیات‌های مستقیم جلسات هیات های حل اختلاف مالیاتی با حضور سه نفر رسمی می‌شود. به بیان دیگر با عدم حضور هر یک از این اعضا جلسه رسمیت ندارد. عدم برگزاری جلسات هیات و لذا تجدید وقت جلسات یکی از دلایل طولانی شدن زمان دادرسی مالیاتی است.
فقدان زمان بندی در خصوص برخی مراحل فرآیندهای دادرسی: در قانون و دستورالعمل دادرسی مالیاتی برای فرآیندهای دادرسی مالیاتی مربوط به شورای عالی مالیاتی و ماده ۲۵۱ مکرر مهلتی تعیین نشده است. این در حالی است که این مراجع از جمله مراجع مهم حل اختلاف مالیاتی محسوب می‌شوند.
تعداد بالای قرارهای کارشناسی: در خصوص بخش قابل توجهی (حدود ۳۰ درصد) از پرونده‌های ارجاعی به هیات های حل اختلاف، قرار کارشناسی صادر می‌شود. صدور قرار کارشناسی که به مفهوم عدم حصول نتیجه خاص از سوی اعضاء هیات حل اختلاف به منظور صدور رأی مقتضی میباشد. با توجه به ارجاع پرونده امر به اداره مالیاتی مربوطه، فارغ از برخی آسیب‌ها همچون مخدوش ساختن استقلال رأی هیات، می‌تواند نقش مهمی در اطاله دادرسی مالیاتی (به خودی خود و همچنین عدم رعایت مهلت‌های مقرر) داشته باشد.
از جمله علل صدور قرار می‌توان به عدم اشراف اطلاعاتی سازمان امور مالیاتی کشور نسبت به فعالیت‌های مالی اشخاص و حضور قضات و نمایندگان اتاق‌ها و تشکل‌های فاقد تخصص لازم در امر مالیات و حسابرسی اشاره نمود.
